本文系国土资源部原副部长、中国国际城市化发展战略研究委员会副主任胡存智，于5月24日在广西上思县举行的第二十六届中国城市化论坛上作的主题报告。

  近年来，随着城镇化的快速推进，我国城乡间、区域间发展差距日益引起关注。为此，2012年11月党的“十八大”提出走中国特色的新型城镇化道路，2014年3月中共中央、国务院印发了《国家新型城镇化规划(2014-2020)》。为全面推进新型城镇化工作，自2015年2月以来，国家发改委分别公布了三批共246个国家新型城镇化综合试点，其中有14个涉及农村土地制度改革试点。

  截至2014年底，全国共有14个集中连片特殊困难地区、592个国家扶贫开发工作重点县、12.8万个贫困村、2 948.5万个贫困户、7 017万贫困人口。集中连片特殊困难地区大多位于社会经济基础薄弱的老少边远地区，实现减贫、脱贫尤为困难，成为制约我国全面建设小康社会的难点区域和重点区域。2015年6月18日，习近平总书记在贵州考察时，要求各级党委和政府把握时间节点，科学谋划好“十三五”时期扶贫开发工作，确保贫困人口到2020年如期脱贫，向全世界立下了扶贫攻坚决战决胜的军令状。

  如何完善体制机制以有效对接新型城镇化和扶贫开发两大国家重大战略体系？以下几点看法，与大家交流。

  一、城镇化对贫困地区经济社会发展的影响

  改革开放以来，我国城镇化进程不断加快。1978-2016年，我国城镇常住人口从1.7亿增至7.93亿，常住人口城镇化率从17.92%上升至57.35%，但截止 2016 年末，我国户籍城镇人口 5.77亿，户籍城镇化率为43.9％，比常住人口城镇化率低13.45个百分点，涉及人口约1.83亿。据统计，从 1978 年至 2015 年，全国城市总数从 193 个增加到 656 个，其中，直辖市4个，地级市291个，县级市361个。据对655个城市和1个特殊区域统计汇总，城市城区户籍人口3.94亿人，暂住人口0.66亿人，建成区面积5.21万平方公里。我国已初步形成以大城市为中心、中小城市为骨干、小城镇为基础的多层次的城镇等级体系。以生产要素集聚为突出特点的城镇化的快速推进，带动了我国整体经济发展和城乡居民生活水平的持续提高，有力地支撑了中国经济增长的奇迹。但发展中最为突出的矛盾表现在城镇人口规模增长过快，同时也存在农业转移人口市民化滞后于土地城镇化、城镇空间无序扩张、城镇规模结构不合理以及由此引起的环境污染与生态破坏，交通拥堵治理困难，城乡管理水平不高，安全生产形势严峻，住房供应结构性矛盾突出，违法违规用地屡禁不止，城乡之间、地区之间、以及不同社会阶层收入之间的差距进一步扩大。

  我国大规模的城镇化进程驱动地域间、城乡间劳动力、土地、资金、技术等关键要素的流动和重新配置，由于不同地区自然禀赋、区位条件、经济基础、人力资源、文化习俗等差异明显，各地区吸引、接受、消化、吸收各种生产要素的能力亦有所不同。因此，不同地区的城镇化、不同发展阶段的城镇化对区域发展的影响方向和影响强度差异明显。2013年的统计数据显示，我国集中连片特困地区城镇化率平均为28.91%，低于全国平均水平达24.79个百分点。一方面，城镇化进程中要素空间集聚和规模经济为贫困地区创造了大量就业机会，并通过劳动力价值的回报带动了贫困地区经济的发展和公共基础设施的改善，有利于促进贫困地区生产、生活方式的转变。另一方面，生产要素集聚的外部性对部分贫困地区的人口结构、土地利用结构、社会组织结构等产生了诸多负面影响。

  随着城镇化的推进，贫困地区大量青壮年劳动力流入城镇或发达地区，贫困地区人口老龄化趋势明显，人力资源配置呈现低层次化，乡村干部、教师等各类人才配置不足，区域经济社会发展主体弱化日渐凸显。在一些贫困地区，干部队伍年龄普遍偏大，农村基层组织后备力量储备不足，社会组织体系衰微。对湖南、江西、云南等13个省区124个贫困村的抽样调研表明，40-60岁的村干部占样本总量的75.82%，50-60岁的村干部占37.36%。干部队伍老弱化造成贫困地区村镇经济发展思路不广、管理能力和创新能力相对欠缺、引领村庄发展和带领农户脱贫致富的能力和示范作用有限等问题，一些贫困村处于既无钱办事又无人做事的境地。而随着人口流动性的增强，一定程度上也增加了扶贫对象识别登记、政策瞄准、扶持政策落实等扶贫开发具体工作协调管理的难度。

  区域劳动力要素的变化、城镇化驱动下土地经济价值的变化以及现有制度和政策体系的影响，共同驱动贫困地区土地资源的利用结构、利用方式、利用效率发生重大变化。受非农务工工资不断攀升、劳动力务农机会成本上涨、农业比较效益日渐低下的综合驱动，劳动力资源的重新配置和大量农村劳动力的“析出”，降低了农用地的经济价值，从而引起“双改单”甚至弃耕撂荒等粗放利用现象，特别是在耕种自然条件差、难以实现劳动力替代的丘陵山区，耕地撂荒问题表现尤为突出。在建设用地利用方面，受制于户籍制度的障碍、农村社保制度不健全、农村宅基地流转不畅等原因，我国传统城镇化具有人口不完全城镇化的特点，大量农业转移人口难以融入城市社会，从而造成农村人口的大量转移并未与农村居民点用地面积缩减相挂钩，尤其在人口外出打工比例较高的贫困地区农村居民点用地废弃和闲置现象严重，并为乡村公共基础设施和社会化服务业的优化配置带来了一定困难，部分地区教育、医疗和公共基础设施配置严重不足，对乡村地域的生产、生活和生态空间产生了深远影响。

  二、新型城镇化联动扶贫的三大路径

  新型城镇化是以人为核心，以可持续发展为内涵，以城乡间、工农间的良性互动为特征，以实现城乡基础设施一体化和公共服务均等化为内容的城镇化过程，其最终目标是破除城乡二元结构、推动区域经济增长，实现我国经济、社会、环境的协调发展。

  我国贫困地区经济社会发展面临资源环境承载力低下、基础设施建设滞后、经济基础薄弱、产业发展缓慢、居民自我谋生能力较差、关键生产要素外流、内生动力不足等突出问题。贫困不仅代表收入不足，而是一个综合性的生产和生活方式问题，单纯依赖转移支付的补贴政策和孤立的扶贫项目难以奏效。在新型城镇化发展理念指引下，“发挥贫困地区生态环境后发优势”、“提升贫困地区产业发展动能”、“就地就近实现农业转移人口市民化”等为优化贫困地区发展环境、破解城乡发展转型中乡村衰退问题、提升贫困地区经济社会发展内生动力、实现全面建设小康社会和减贫发展目标提供了现实路径。

  1、发挥贫困地区生态环境后发优势

  对贫困地区而言，考虑到现阶段伴随人口大量流失出现的乡村聚落空间布局的分散化和“空心化”现象，以及由此造成的基础设施配置困难、公共资源投资低效、生产要素流动耗在途中等现实困境，在新型城镇化背景下，贫困地区应统筹布局城乡地域空间系统，优化城-镇-村不同层级的空间体系，为贫困地区实现区域经济发展提供空间支撑，为农业转移人口市民化和城乡发展一体化提供有效载体。

  在经济转型和生态文明的大背景下，贫困地区再走“先污染、后治理”的传统工业化老路已不可行。实际上，只要跳出传统工业化发展思维，充分利用自身丰富的非物质文化和“绿水青山”等绿色资源优势，贫困地区反而有可能加快发展，探索出一条基于互联网的“跨越式”绿色发展之路。

  随着发展理念和互联网等技术条件的变化，加之中国经济实力大幅提高，贫困地区发展面临的很多传统约束，包括地理偏僻、本地市场狭小、资本缺乏、人口素质差、资源匮乏等，均已被大大突破，而一些新的后发优势则正在出现。

  第一，发展理念变化带来的新优势。我国沿海地区经济起飞时，还没有确立绿色发展的理念，经济发展往往以牺牲环境为代价，贫困地区由于“欠发展”，反而幸运地保留了良好的生态环境和地方文化。在绿色发展理念成为主导的今天，贫困地区的绿色优势凸显。

  第二，贫困地区不再需要像过去沿海地区那样过于依赖远距离的海外市场，目前国内发达地区已足以为其提供市场、资金、人才等支持。尤其是随着互联网、信息通讯技术、电子商务、快速交通和物流等的兴起，贫困地区不仅可以便捷地依托国内市场，而且还可以通过互联网低成本地同发达地区共享教育、医疗、信息等服务。

  第三，乡村价值被重新认识带来新的资源优势。传统工业化模式下，对乡村资源的认识更多局限于传统“三农”概念，即有形的农产品和劳动力，忽视乡村各种无形的绿色“新”资源，如生态环境、休闲、健康、体育、非物质文化遗产、景观、体验、情感等。只要跳出传统“三农”概念，乡村就到处都是沉睡的财富。

  第四，人类社会正从工业时代进入新的互联网数字时代，从资源的概念到时空概念，从生产、生活、交易的内容与方式到商业模式，都在发生前所未有的变化，贫困地区有可能跃过传统工业化阶段直接发展数字经济。

  只要利用好这些新优势，借助互联网等现代技术条件和新兴商业模式，在这些丰富的非物质文化和“绿水青山”等无形绿色资源基础之上，就可以发展出旅游、体验、休闲、健康、体育、会议、特色农业、加工等庞大的绿色产业链条，从而将这些无形的绿色资源转化为有形的财富。

  2、提升贫困地区产业发展动能

  人口的聚集、市场的扩容、城镇的扩张、经济辐射功能的发挥均与产业的发展密切相关。如果不能有效地建立具有比较优势的产业，城镇就不可能产生经济要素和市场的聚集效应，从而无法发挥对劳动力的吸纳作用以及解决农业转移人口市民化的后续生计问题，最终无法实现社会结构的现代化转型。当前及过去一段时期，在我国部分地区曾出现单纯依靠行政手段强行推进城镇扩张和城镇建设的现象，其结果是缺乏经济集聚能力的城镇化演化为“有城无市”、“有城无人”的“空城”，甚至“鬼城”，造成土地等稀缺资源和资金的严重浪费。实地调研表明，贫困地区普遍存在农户家庭收入水平较低、收入渠道单一、收入来源不稳定等问题，扶贫开发最主要的是解决以产业培育为核心的内生发展动力问题。因此，强化产业帮扶、培育建立开放发达的优势产业体系，既是新型城镇化有效推进的物质基础，也是引导贫困地区居民进行本地就业、增强吸纳就业和居民收入能力、提升内生发展动力的根本保障。当前在我国经济发展面临国际国内经济增速减缓、区域性发展方式转变与产业结构调整等特殊背景下，企业用工量尤其是普通工种用工量减少，外出就业的返乡农民工比例较高，以产业培育为核心重塑经济发展新动力，对于贫困地区返乡农民工再就业意义尤其重大。

  特色产业的选择和培育是开发式扶贫的根本举措。贫困地区产业发展模式的选择应建立在对区域优势和外部市场需求的深入分析基础上，凸显自然资源、人力资本、历史文化等区域优势。现阶段为适应经济新常态下我国消费市场向个性化、多样化转变的需求，产业培育一方面应适度集中发展体现本地特色的农产品加工、生物资源加工、矿产资源综合开发利用等劳动密集型产业；另一方面应积极探索养老产业、养生产业、生态旅游产业等现代服务业体系的建设。部分地区尤其应发挥当地气候、土壤、耕作传统的比较优势，充分利用优质、绿色、有机农产品潜力巨大的市场前景，重点支持特色农产品良种繁育、产业基地建设、产后加工、市场流通和品牌培育，通过扶持一批产业带动强、发展潜力大的扶贫龙头企业，并统筹相关资金渠道建设一批与龙头企业有效对接的生产基地，建立龙头企业、农民合作社与农户紧密联结的利益机制，将产品生产、加工和销售有机结合，实现农业生产经营的现代化、专业化、标准化和规模化，使其真正成为带动农民增收致富的区域性主导产业。

  3、就地就近实现农业转移人口市民化

  城乡关系是最基本的区域关系、经济关系和社会关系。城乡关系割裂，一方面会造成城市资源的过度集聚以及由此引发的“城市病”；另一方面，伴随工业化与城镇化的快速推进，引起农业生产要素高速非农化、农民社会主体过快老弱化、农村建设用地日益空废化、农村水土环境严重污损化等“乡村病”。为此，《国家新型城镇化规划》提出“推动城乡发展一体化”的战略目标，即“坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针，加大统筹城乡发展力度，增强农村发展活力，逐步缩小城乡差距，促进城镇化和新农村建设协调推进”，最终实现基础设施和公共服务的城乡一体化。由于受自然条件、生态环境的影响，贫困地区基础设施薄弱、公共服务供应不足，就医难、上学难、看病难、产业配套不足、企业营运成本高等突出问题，是造成区域性贫困的主要原因。新型城镇化背景下城乡一体化的战略目标对加快贫困地区基础设施和公共服务向农村延伸，促进贫困地区城乡间物质、资金、技术、信息的双向流动提供了基本保障，对推动城乡教育、医疗卫生、社会保障、文体事业、劳动就业等公共服务均等化意义重大。

  城乡要素的平等交换和公共资源的均衡配置是推进城乡一体化的关键环节，而城乡要素的平等交换有赖于统筹城乡发展体制和机制的建立和完善。长期以来，城乡二元制度体制的存在是造成我国城乡关系失调和农村发展滞后的制度根源。创新统筹城乡发展的体制和机制，构建城乡要素平等交换平台，是破除城乡二元结构、促进城乡要素有序流动的基本保障。因此，亟需以整合城乡资源要素、提高资源利用效率为出发点，通过改革城乡分割的户籍制度、土地制度，建立城乡统一的人力资源市场、建设用地市场，为城乡土地、劳动力等生产要素的自由流动、平等交换和城乡资源的高效利用、优化配置提供制度保障，实现对城乡关键资源要素的优化配置和有效管理，不断增强城镇对乡村的带动作用和乡村对城镇的促进作用，形成城乡互动共进、融合发展的新格局。

  新型城镇化的核心内涵是“人的城镇化”，农业转移人口市民化是新型城镇化的核心内容之一。由于我国特殊的户籍管理制度，随着农村人口向城镇“离乡不离籍”的流动，农业户籍人口和乡村常住人口数量的差值持续增加。2013年该差值达2.46亿，占当年城市常住人口的33.70%，占乡村常住人口的39.14%。农业户籍人口和乡村常住人口数量的差值可用于表示农村流入城镇但未实现户籍转变的人口数量。这一数值与当年国家统计局发布的2.69亿农民工数量基本相当。城乡二元的户籍制度以及外出务工人员在子女教育、就业、社保等公共服务方面与城镇居民的巨大差异，使农民工不敢转让承包地的经营权，也不愿放弃已经闲置的宅基地使用权，处于“城乡双栖”的不完全城镇化局面，是造成我国贫困地区社会发展主体弱化、土地利用粗放、农业生产资料投入不足、农村土地流转困难、公共基础设施配置不足、农村社会组织弱化等一系列乡村衰退问题的根源。

  根据《国家新型城镇化规划》，将“以农业转移人口为重点，兼顾高校和职业技术院校毕业生、城镇间异地就业人员和城区城郊农业人口，逐步使符合条件的农业转移人口落户城镇”统筹推进户籍制度改革和基本公共服务均等化。农业转移人口市民化为打破贫困地区人口“城乡双栖”局面、破解城乡发展转型过程中出现的乡村衰退问题、构建贫困地区城乡融合发展新模式创造了条件。然而，在当前我国社会保障和救济制度滞后的背景下，由于农民工自身文化素质相对较低、就业能力有限、就业渠道狭窄，抵抗风险能力相对较弱，需高度警惕农业转移人口市民化可能引起城镇贫困人口增加的现象。为此，应采取措施分类引导人口的城镇化，有序推进农业转移人口市民化，建立和完善进入城镇农民的社会保障体系，确保产业发展、就业培训等相关配套措施及时跟进，有效预防人口过度城镇化可能引发的城镇贫困问题。

  三、对新型城镇化背景下扶贫机制、政策的几点思考与建议

  当前，全球经济增长放缓，我国经济正迈入结构调整、经济转型新常态，新型城镇化和扶贫开发成为应对外部形势变化、扩大国内需求的重要抓手，也是调整经济结构、优化城乡关系、缩小区域差异的政策着力点。而新型城镇化战略的有效实施和扶贫开发工作的顺利推进，也直接或间接地涉及到户籍、土地、金融、规划等一系列资源配置制度和宏观政策环境的匹配和安排。因此，应赋予贫困地区一些特殊的开放和产业政策。

  第一、要加快集体土地制度深化改革。现行农村土地制度不利于城市资源向乡村流动。要避免在观念和政策上有意无意地将城市力量视为乡村发展的对立面，只有将城市的人才、资本、管理和知识等吸引到乡村，才能形成真正的城乡要素全面双向流动和市场引导下的“新下乡潮”。要通过农村合作社等形式引导城市力量成为农民共同富裕的推动力。其中，加快探索有效的农村土地制度，是建立城乡要素双向流动机制的关键。

  农村土地制度创新首先应以产权制度改革为前提，在农村土地集体所有框架下，从法律上建立集体土地所有权、使用权、收益权三权分置的制度，通过土地确权、明晰集体的层级、集体成员资格的界定等全方位的产权制度改革，为增加贫困农户财产性收入、实现农村土地资源优化配置、促进现代农业发展、有效推进农业转移人口市民化和城乡一体化创造良好的政策环境。考虑到我国“候鸟型”的农村劳动力转移，以及农村集体土地依然承担着农民的基本生活保障和居住需求功能的现实，建议将土地承包权和宅基地使用权的退出机制与相关的配套保障制度相结合，进一步建立健全城乡一体化的户籍制度、教育制度、医疗保险制度和住房保障制度。

  第二、要建立绿色发展的考核机制。现有绩效考核制度难以为绿色发展提供足够的激励。如果考核过于重视GDP，则各地就会按熟悉的以工业项目为主的老套路发展经济，绿色发展具有“自我实现”的特点，在没有GDP考核的压力下，地方探索绿色发展的积极性更容易调动，反而会产生意想不到的增长效果。

  在中央统一部署下，鼓励贫困地区结合自身特点，重点就农村土地、干部绩效考核、财税、农村金融、生态补偿制度、地区节能减排合作等几大类改革进行大胆探索。

  第三、要创新金融扶贫支持政策。“贷款难、贷款贵”一直是制约贫困地区基础设施建设、产业发展的瓶颈。国有银行、民营金融、小额金融、互联网金融、绿色保险等在农村的发展均滞后。应探索通过贫困地区政府和社会资本合作等方式参与城镇化项目建设的有效途径，鼓励社会资本以购买地方政府债券及投资基金、股票等形式，参与城市公共服务、市政公用事业的建设和运营，制定社会资本进入特许经营领域、参与公用基础设施运营的政策。在国家政策层面进一步加大涉农资金的投放力度，引导更多信贷资金和社会资金投向农村，支持银行业金融机构发行专项用于“三农”的金融债券，放宽农村金融的准入政策，通过制定完备和明确的政策法规和条例，使农村商业性金融、政策性金融和民间金融等各种金融成分各归其位。尤其应加大对小微企业、农业规模化生产和集约化经营的信贷支持力度，满足家庭农场、专业大户、农民合作社和扶贫农业产业化龙头企业等新型农业经营主体的金融需求。

  第四、深化改革现行税收分享机制。在以增值税等流转税为主体的税制下，地方政府缺少足够的绿色发展激励。因为走“重生产、轻消费”、“重工业、轻服务”的传统发展道路，可以为当地产生更多的税收，而以服务经济为主的绿色发展，则较难为当地产生足够的税收。通过将消费税改造为销售税、改革资源税和财产税、建立跨地区生态环境税收分享机制等措施，为地方提供稳定的税源，就可以为地方政府走绿色发展道路提供财税激励。

  第五、探索建立健全生态补偿机制。凸显贫困地区生态安全屏障功能，探索建立健全生态补偿机制。贫困地区经济发展与生态保护、国家层面生态需求和地方经济发展诉求。在推进新型城镇化建设中，应转变扶贫理念，凸显贫困地区生态安全屏障功能。即扶贫不仅是从经济角度帮助贫困地区增加投入、改善基础设施，更应站在保障国家生态安全的高度，从促进贫困地区可持续发展的角度出发，将贫困地区的生态资源、生态环境看作一种稀缺的资源储备，探索建立健全生态补偿机制，有效衔接国家扶贫政策与生态保护，协调国家层面生态保护需求和地方经济发展诉求。

  由于没有建立起有效的节能减排地区合作机制，贫困地区的生态碳汇和盈余排放空间难以转化为经济效益。如果按照人均或某一标准给各地区分配碳排放额度，则排放少的贫困地区，就可以通过出卖盈余指标直接获得收入。

  贫困地区大多处于生态上游，其提供的各种生态服务（水库、森林、退耕还林等）虽然使下游地区直接受益，但自身却难以得到足够回报。目前的普遍思路，是试图测算下游生态受益的价值以进行补偿。这种做法在政策操作层面上有较大难度，不妨尝试采用简单的“倒推法”，即以社会平均收入水平为参照，对上游生态服务主体进行经济补偿。

  探索建立一套市场化的环境补偿机制，并设立专门针对贫困地区的绿色发展引导基金。通过在全国范围内实施严格的环境标准，创造出一个环境补偿市场，设计出不同的环境交易产品。不同地区、企业或个人，无论是为了完成环境补偿任务，还是自愿尽社会责任，均可以购买该基金；而提供生态服务的贫困地区，则按照评估标准，持续地从基金中得到补偿。

  第六、推动互联网和信息新技术基础设施建设。将互联网和信息通讯技术等基础设施，作为促进贫困地区经济发展的战略性投资，着眼于打造面向未来的数字经济，为其发挥后来居上的优势创造条件。在贫困地区进行互联网基础设施投资，会收到意想不到的效果。

  将贫困地区大量沉睡的绿色财富转化为实实在在的发展成果，必须树立新的发展观和资源观，具备相应的软硬件条件，选择若干代表性的贫困地区进行绿色发展综合改革试点。允许这些地区大胆试验，突破绿色发展的各种体制和政策障碍，结合自身条件探索不同的绿色发展模式，然后再进行总结推广。