人口50万的镇，只有两个车道，难免堵车;几十人编制的公务员，却要提供相当于一个地级市的公共服务……类似这样“大脚穿小鞋”、“小马拉大车”的窘况，在沿海一些发达地区城镇普遍存在。

  如何破解?国家发展改革委(下称“发改委”)组织编写的《国家新型城镇化报告2016》日前正式出版。这是发改委第二次发布中国城镇化发展年度进展的官方报告。

  国家发改委发展规划司负责同志在介绍相关情况时表示，今年要重点培育发展城市群和新生中小城市。其中在推进特大镇扩权赋能方面，要推动公共服务从按行政等级配置向按常住人口规模配置转变，允许特大镇按照相同人口规模的城市市政设施、公共服务标准建设发展。

  “这是一个很好的思路。”广东省体改研究会副会长彭澎对第一财经记者分析，原有的公共服务、城市设施建设都是按照户籍人口、行政等级来配置，这也导致沿海不少地方的外来人口很多，但是享受不到户籍人口的资源。

  龙港的夜晚 特大镇之烦恼

  江苏、浙江、广东的一些特大镇，如龙港、虎门、盛泽等地，人口规模动辄在50万以上，工业产值远远超过中西部很多县甚至地级市的水平。比如，龙港镇地处温州南部，总人口达50万。2015年，全镇实现生产总值226.9亿元，工业总产值407.8亿元，财政总收入23.2亿元。

  对于这些特大镇而言，这些年能下放的行政管理权限已基本下放。但是囿于镇级的行政管理体制，这些特大镇的发展依然受到了极大限制。比如，一个“超级镇”的公务员编制不过几十人，却要负担相当于一个地级市人口的公共服务，属于典型的“小马拉大车”。

  一位政策研究人士告诉第一财经记者，现在所有的特大镇人口规模和经济总量再大，建设时还是按照镇的标准来设置。比如浙江省苍南县的龙港镇，人口有四五十万，但因为它是依照镇的规模进行规划，镇区内道路最多就是4个车道，很多都只有2个车道。

  对此，相关方面多次提出了“小城市培育”的概念，探索特大镇改市的路径。“十三五”规划把加快中小城市的发展作为完善城市规模结构的主攻方向，其中通过撤县设市和推动特大镇改市是重要途径。

  今年4月，经国务院批准，民政部密集批复四川省隆昌县、贵州省盘县、陕西省神木县、湖南省宁乡县、浙江省玉环县和河北省平泉县六个地方撤县设市，标志着时隔20多年后，撤县设市重新开闸。

  县改市重新开闸了，但镇改市却毫无进展。实际上，相比县改市，镇改市要复杂很多，涉及的主要是行政体制管理的问题。因为在县改市过程中，行政级别和管辖范围都没有变化，而镇改市，就涉及到是改成镇级市还是直接升格为县级市的问题。

  比如，很多人提出将特大镇独立出来，直接升格为县级市，但这面临着一个巨大难题：其所在的县或县级市肯定会坚决反对。

  以温州市苍南县龙港镇为例，去年苍南县GDP为458亿元，而龙港镇就达到了251亿元，占苍南县的55%。也就是说，苍南经济发展最精华的部分就是在龙港，如果龙港独立设置成县级市，那苍南县一下子只剩200亿元左右了，地方经济发展也将受到很大影响。

  中山大学岭南学院财税系教授林江说，像东莞的虎门和长安，如果一下子升格为县级市，就成为东莞代管的城市，“掌控一下子弱化了很多，东莞肯定也不会乐意。”

  既然升格为县级市不大可能，那改成镇级市呢?在专家看来，这样改的意义不大。中国社科院城市发展与环境研究中心牛凤瑞此前就对第一财经分析，几十万人口的特大镇即便改为镇级市，本身还是个正科级单位，只能有一个派出所，还是管理不过来。

  新方向：按常住人口配置

  发改委此次提出的扩权赋能方向颇引人关注。具体而言，就是推动公共服务从按行政等级配置向按常住人口规模配置转变，允许特大镇按照相同人口规模的城市市政设施、公共服务标准建设发展。

  彭澎表示，按照常住人口规模配置土地、人员编制更符合实际需要，不光是这些特大镇要这样改革，那些人口大量流出的地方就应当相应地减少土地、人员编制等指标，按照常住人口动态化管理。

  《人民日报》去年曾撰文指出，目前特大镇面临的限制主要在四个方面：一是财权小，财政资金大部分上缴，与事权不匹配，建设资金、城镇化成本难以负担;二是事权小，比如执法权限等管理权限不够;三是“地权”小，土地管理权限小，建设用地不足;四是“人权”小，人员编制不够，难以吸引人才。

  厦门大学经济学系副教授丁长发说，按照常住人口来配置公共服务、建设城市基础设施，是一个市场化的举措。他认为，不管是公共产品的供给，还是基础设施建设，最核心的还是钱的问题，也就是涉及到特大镇财政的留成问题。

  “现有的体制之下，财政留成与行政等级划分是紧密联系的，特大镇经过上交到省、市、县后，自身留下的钱能否与需要提供的公共服务、城市基础设施相匹配，这才是至关重要的。”丁长发说。

  林江也认为，光按照常住人口配置公共服务、人员编制以及城市建设规格是不够的，在事权下放的同时，财权也应当下放。“比如特大镇的公安队伍一下子增加很多，但留在镇里的财政是不是也要按照常住人口来配置，向上缴纳的财税是不是可以少一些，否则镇一级如何负担增加的人员编制。”

  实际上，人员编制确实不是特大镇的首要问题。比如，东部不少“超级镇”长期以“政府雇员”的形式聘请行政管理人员，解决人员不足的问题，有些局除了局长、副局长，几乎都是聘用人员。

  丁长发说，对特大镇来说，行政编制和级别并不是最重要的，财政留成才是关键所在，“有了财权就可以做很多事情。”

  今年编制5大城市群规划

  特大镇的扩权赋能是我国打造中小城市的重要内容。包括特大镇在内的中小城市建设，也是目前我国构建城市群体系的重要部分。上述国家发改委发展规划司负责人士表示，今年将加快培育新生中小城市，增设一批中小城市，研究出台《市辖区设置标准》，继续推进美丽特色小(城)镇建设。

  国家统计局11日发文表示，目前我国城市群发展格局初步形成。传统的省域经济和行政区经济逐步向城市群经济过渡，城市的集聚效应日益凸显。2015年，京津冀、长江三角洲、珠江三角洲三大城市群，以5.2%的国土面积集聚了23%的人口，创造了39.4%的国内生产总值，成为带动我国经济快速增长和参与国际经济合作与竞争的主要平台。

  国家发改委公布的信息显示，2016年，我国城市群主体形态建设呈现新亮点。印发实施了长三角、长江中游、成渝、哈长、中原和北部湾6个城市群规划，启动了国家中心城市布局建设。今年将全面完成全国城市群规划编制工作。今年要编制完成粤港澳大湾区、海峡西岸、关中平原、兰州—西宁、呼包鄂榆等5个跨省区城市群规划，指导地方开展省域内城市群规划编制。

  深圳前海

  其中外界十分关注的粤港澳大湾区城市群方面，根据媒体报道，广东省发改委副主任吴维保日前在粤港澳大湾区研究院揭牌时透露，《粤港澳大湾区城市群发展规划》已于6月底上报国家发改委。该规划由广东发改委会同中国国际经济交流中心等国家高端智库绘制，初步明确了粤港澳大湾区的目标定位、发展方向、重点任务。

  在编制城市群规划的同时，今年还将推进城市群一体化发展，强化基础设施和公共服务共建共享。提高三四线城市和特大城市间基础设施的互联互通，提高三四线城市教育、医疗等公共服务水平。

  历史经验证明，区域经济一体化程度越高，这个区域的综合竞争力就越强。也正是如此，加快城市群的发展成为各地的重要方向，而交通建设尤其是轨道交通建设是加快城市群构建的重中之重。

  广州华南城市研究会会长、暨南大学管理学院教授胡刚分析，轨道交通具有运量大、准点和安全性高等特征，是一个城市群发展的基础框架。产业在一个城市群内部的合理分配，需要来的就是发达便捷的轨道交通。