【编者按】深圳向东60公里的汕尾地区，有一片囊括了4个镇，总面积468.3平方公里的土地。6年前，广东省正力推“腾笼换鸟”战略，促珠三角地区将劳动密集型产业转移至粤东西北地区。这片土地因此成为深汕特别合作区，由深圳市主导经济管理和建设，汕尾市负责征地拆迁和社会事务。6年后，合作区将调整体制机制的消息，让这片似乎已远离大众视野的土地重回聚光灯下。6年来，合作区发生了什么变化，在新的体制下未来又将发生怎样的变化。这正是本组报道要解答的问题。

  6年前，全国第一个特别合作区深汕特别合作区挂牌运行。该合作区位于汕尾，由深圳市主导经济管理和建设，汕尾市负责征地拆迁和社会事务。

  挂牌伊始，合作区被寄予探索城市间先富带动后富、解决超大城市城市病试点的厚望。时光荏苒，6年过去，合作区似乎已淡出公众视线。与此同时，广东省内粤东西北与珠三角经济发展水平依然存在较大差距，深圳面临的土地空间不足、产业空心化等问题也日渐突出。

  在学界看来，合作区发展的最大阻力是体制问题。深汕两市合作的背景下，合作区管理主体多元化、干部队伍多样化、利益诉求不一致，难以形成真正的共同体，合作区管委会在行使经济社会管理职能上难以名正言顺。

  不过，合作区即将迎来新的发展机遇。9月8日，财新报道称，合作区或调整为深圳全面主导管理建设工作。

  ●体制机制问题迎来破冰

  2011年5月21日，广东省委、省政府将“中共深汕特别合作区工作委员会”、“深汕特别合作区管理委员会”牌子授予深圳、汕尾两市，合作区规划范围包括汕尾市海丰县鹅埠、小漠、鲘门和赤石四镇，总面积468.3平方公里，可建设用地145平方公里。

  实际上，深汕合作区的概念2010年便已提出。“深汕两地各取所需，对于深圳来说，产业向高端化转化，传统电子加工组装等附加值比较低的产业有转移需求；对于汕尾来说，经济发展相对落后，占地空间也比较大，可以承接这个产业。”广东经济学会常务理事毛艳华接受《每日经济新闻》记者采访时表示。

  深汕合作区，是广东省“腾笼换鸟”战略、珠三角对口帮扶粤东西北战略的重要部分。

  作为国内改革开放的高地，广东省GDP总量连续28年位列全国第一。耀眼的光环下面，广东省各地的发展却并不均衡。如果说广东省改革开放以来取得的成绩是一顶傲人的皇冠，则珠三角地区可说是皇冠上最闪耀的明珠。以2010年为例，珠三角地区以广东省30％的土地产生了全省78.8%的GDP。

  相比之下，粤东西北黯然失色。广东省亦不断出台相关文件，部署珠三角与粤东西北之间的对口帮扶工作。2013年7月，部署升级，广东省明确要建立珠三角地区对口帮扶粤东西北地区的工作机制，珠三角6市对口帮扶粤东西北8市，深圳对汕尾便是其中之一。

  如今距离挂牌已6年时间，深汕合作区取得的成绩差强人意，除了若干项目落地的消息外再无突出成果。在学界看来，两市合作所带来的体制问题，使得合作区难以有真正突破。深汕合作区官网显示，合作区由两市共同管理，深圳市主导经济管理和建设，汕尾市负责征地拆迁和社会事务。

  “深汕合作区发展最突出的问题是体制。一是管理主体多元化，难以形成责任共同体；二是干部队伍多样化，难以形成命运共同体；三是利益诉求不一致，难以形成利益共同体。”深圳市委党校决策咨询部主任申勇称。

  在中国综合开发研究院旅游与地产研究中心主任宋丁看来：“企业落地时，还是会受到汕尾当地政府的约束和限制，地块、征地等方面总是落实不了。深汕合作走得不是特别顺，当双方都管的时候，会出现一种谁都管、谁都不管、谁也不好管的情况。”

  现在，深汕合作区将迎来新的发展机遇，管理权属也将更加明晰。据财新9月8日报道称，深汕合作区体制机制调整初步方案已获广东省政府通过，深汕合作区管理建设工作或由深圳全面主导，人事权也划归深圳，但行政区划保持不变，仍由汕尾市管辖。

  申勇称：“由深圳全面主导意义是重大的。首先是解决了体制机制问题，对于探索发达地区和后发达地区的合作机制非常重要；其次深圳主导更有利于合作区发展，也有利于加快当地社会经济发展。”

  “欠发达地区在产业规划和发展上较为薄弱，他们没有这个能力来主导。由产业转移处来主导，那更容易完善产业链分工，打造更有价值的产业链，产业园区也不会存在经济纠纷，更容易和产业承接地产生关联性。”毛艳华指出。

  ●飞地经济模式可取？

  深汕合作区处于汕尾，距离深圳100公里，是典型的“飞地经济”模式——两个相互独立、经济发展存在落差的行政地区打破原有行政区划限制，通过跨空间的行政管理和经济开发，实现两地资源互补、经济协调发展的一种区域经济合作模式。

  不过，这也引发了外界对这种合作模式的担忧。在跨空间的情况下，由深圳全面主导，能否很好实现对深汕合作区的管理？

  “深圳肯定希望向惠州或东莞拓展，但首先这两个城市在广东省的地位不一样，其次这两个城市没有更多土地拿出来了。飞地的确有飞地的障碍，他是隔离的，但对于现在的深圳来说，他迫切需要土地，相对于土地来说，这个障碍目前不成问题。”宋丁指出。

  如宋丁所言，深圳面临着突出的土地问题。深圳占地面积1996.85平方公里，另外三个一线城市中，面积最小的上海占地面积都是深圳的3倍。公开资料显示，北京占地面积为1.64万平方公里，上海占地面积为6340平方公里，广州占地面积为7434平方公里。

  因此，占地463.8平方公里的深汕合作区相当于给了深圳一个大礼包。

  “深圳面临着产业结构调整的重要关口，深圳的土地和劳动力价格已经很高了，一些产业必须转移出去。如果说完全转移出去，有些人不愿意离开深圳，那企业可以把总部放在深圳，加工或研发则转到周边地区形成研发或生产基地，总部保持着对基地的控制力。这种‘总部+基地’垂直的分工或帮扶可能是环珠三角地区的新模式。”广东体改研究会副会长彭澎指出。

  申勇指出：“上海也有飞地，但这个飞地发展得很好。深圳和汕尾之间的空间距离可以通过基础设施来完善。”

  ●战略地位有待提高

  深汕合作区由深圳主导的消息一经报道，立刻在市场掀起了不小波澜，对深汕合作区的解读亦纷至沓来。在深圳全面主导下，合作区是否会成为第二个深圳；在相对地理位置较为相像的背景下，合作区之于深圳，是否“雄安”之于北京。

  “深汕合作区和雄安新区没有可比性。雄安新区是作为国家一个千年大计的战略，而深汕合作区则是地方发展的战略。但是深汕合作区和雄安新区在产业转移经验、新区建设等方面可以相互借鉴。”毛艳华指出。

  在申勇看来，合作区仅仅属于省级开发区，战略地位偏低。“合作区与广东省各类开发区相比仍然属于‘小字辈’。广东省各类开发区相当多，仅国字号就有3个自贸区，9家高新区，6家经济技术开发区，还有各种出口加工区、保税港区、综合保税区等。各类省级开发区更多，如果不将合作区发展上升到国家战略，很难与这些‘国字号’的开发区站在同一起跑线上，也难以从根本上肩负起省委省政府赋予合作区的重任。”

  申勇指出，深汕合作区的成立意义不仅局限于对深圳产业的转移，“从广东省层面上，合作区旨在改善广东省经济发展不均衡的局面，对广东省全面建设小康社会有重要意义；从国家层面来说，合作区对于深化改革开放，探索先富带后富、解决特大城市城市病有着重要意义。”

  对于深汕合作区来说，另一个利好是粤港澳大湾区概念的提出。“深圳市在参与或主导粤港澳大湾区城市群规划过程中，要主动将合作区发展纳入到规划中去，推动形成环珠江口湾区、大鹏湾区、大亚湾区、红海湾区和汕头湾区城市群发展走廊。”申勇提出。