“一个月后，这里将建成1000余亩的高标准农田。”江苏省仪征市月塘镇魏井村村支部书记曹智发站在一米厚的黄色新铺土层上，身后是持续作业的推土机，再远处依稀可见起伏的丘陵。

  仪征市位于扬州西北部，是扬州市为数不多的丘陵地区，砂石资源丰富。长期开采使得大片工矿废弃地“黄土朝天”，生态环境遭受严重破坏，月塘镇魏井村就是其中的典型代表。由于长期开采形成大片工矿废弃地，曹智发脚下的土地已经荒废了20年。

  曹智发对经济观察报表示，这片沙石地是上世纪七八十年代开山采矿遗留，高低不平，水土流失严重。今年7月份，国土部门主持复垦，清理土表后覆盖上1米深的厚土，然后加覆约30厘米的耕种熟土，以满足农业生产需要。4个月的连续施工后，高标准农田的雏形已经显露。在投入5669万元后，江苏省对1090亩的魏井村工矿废弃地进行了复垦政治，并创造性的将这种复垦与耕作层剥离再利用、生态修复等工程结合。

  土地整治已经成为补充耕地的主要渠道。在耕地占补平衡制度框架下，土地整治工程因地制宜的实施，采取耕作层剥离和移土培肥技术，对田、水、路、林、村进行综合治理等多种方式，使新补充与被占用的耕地数量质量相匹配。

  国土部数据显示，五年来，中国土地整治和高标准农田建设取得重要进展。全国累计建成高标准农田4.8亿亩，新增耕地2400多万亩，整治后的耕地质量平均提高1到2个等级，农田产出率普遍提高10%—20%，新增粮食产能约440亿公斤。

  在增量空间外，耕地存量空间的保护也正在变得更为严格。2017年9月，中国划定了全国永久基本农田的红线，这项耗时两年、横跨国土农业两大部门的繁琐工作，最终划定了15.5亿亩永久基本农田，比此前全国土地利用总体规划确定的15.46亿亩保护目标还要多。“特别是城市周边划定保护比例由45%上升到60%，与森林、河流、湖泊、山体等共同形成城市生态屏障，拓展了城市绿色空间，成为城市开发刚性约束的实体边界。”国土资源部副部长曹卫星在11月13日江苏省南京市召开的全国耕地保护工作会议上如是说。

  耕地保护和土地整治的背后还有农村“三块地”改革在不断推进，这一针对包括农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度在内的土地改革措施在北京市大兴区等33个县（市、区）进行为期两年的试点，在2017年10月两年期临之时，这一试点期限被继续延长一年，至2018年12月31日。

  国土资源部政策法规司司长魏莉华认为，有关部门和试点地区积极落实中央确定的改革方案，效果比较显著。但同时，试点也反映出一些新问题，例如如何更好地协调农村土地制度改革与农村土地有效利用的关系，如何有效保障地方政府财政收入和项目建设效率等。延长试点期限，有利于在实践中进一步统一思想，设计出更为科学的改革操作方案。

  土地整治新增耕地2400多万亩

  魏井村的土地整治只是一个缩影，这种建设占用耕地的优质耕作层土壤剥离再利用，实施“耕地搬迁”工程的项目还很多。江苏省范围内，近五年累计整治土地447万亩，新增耕地106万亩，建成高标准农田2149万亩。

  全国来看，国土部提供的数据显示，全国土地整治建设规模4.04亿亩，新增耕地2400多万亩；共建成高标准农田4.8亿亩，其中通过土地整治建成高标准农田约占54%，农田产出率普遍提高10%-20%，新增粮食产能约440亿公斤，惠及农民群众1.4亿多人。

  占补平衡政策体系已经被提到和耕地保护制度同等的位置上来。中共中央、国务院今年1月份发布的《关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》（4号文件）提出，严格落实占补平衡制度，严守耕地红线，耕地保护工作取得显著成效。

  上述文件确定的耕地保护的阶段性目标为：到2020年，全国耕地保有量不少于18.65亿亩，永久基本农田保护面积不少于15.46亿亩，确保建成8亿亩、力争建成10亿亩高标准农田。

  而土地整治作为占补平衡的重要手段，越来越受到国土部门的重视。这与土地整治让耕地“从无到有”，且可以拿到占补平衡指标市场交易有关。

  仪征市国土资源局局长胡海洋告诉经济观察报，魏井村的工矿废弃地复垦整治项目，由仪征市国土局投资，整治的成本每亩6万元，通过占补平衡进行指标交易，用来补充县里甚至省内的项目建设占地。由于耕地质量提高，租金自然上浮。江苏省指标平台上的交易标准约25万元一亩，魏井村的高标准农田应该能达到这个数字。“指标交易多余出来的钱将继续用于全市的土地整治，对低质量的农田按照高标准农田进行整治，来保证耕地保护的数量不减少，质量要提高。”胡海洋说。

  江苏省国土局提供的数据显示，自该省2014年出台《江苏省补充耕地指标交易管理暂行办法》以来，省级平台已组织交易补充耕地指标11.77万亩。其中，为省级以上重大基础设施开辟专场交易7.78万亩，保障130多个省级以上重大基础设施项目落地。

  国土部一位负责人告诉经济观察报，虽然每亩6万元的土地整治成本看起来高，但是占补平衡的指标调剂收益机制建立起来了，比如魏井村的1000多亩耕地在江苏省里的公共交易平台交易之后，还存在多余的收入。这部分收入再用来建设高标准农田和土地整治，实际上节约了国土系统的财政投入。更为重要的是，原来的砂矿荒地成了当地的收入来源，还保护了环境。

  实际上，中国这几年土地复垦制度体系逐步健全，《土地复垦条例》、《条例实施办法》《双随机一公开公告》等一系列法规政策，使得历史遗留和生产建设损毁土地复垦工作在全国推进，成为加快落实绿色发展理念、打造农民增产增收“金山银山”的有效途径。

  国土部数据显示，精准的“订单式”土地整治项目实现了全国贫困地区全覆盖，累计安排贫困地区土地整治项目5200多个，建设规模6100多万亩，投入资金940多亿元，惠及近百个贫困县。

  前述4号文件确立了“明责任、算大账、差别化”的耕地占补平衡新方式。五年来，全国建设占用耕地1560万亩，同期补充2259万亩，实现了占补有余，95%以上建设用地实现耕地先补后占。

  “耕地占补平衡是稳定耕地数量、保障耕地质量的重大举措，不是权宜之计，必须长期坚持。”国土部副部长曹卫星在前述全国耕地保护会议上说，今后要严格控制建设占用耕地特别是优质耕地，继续实行耕地先补后占，倒逼建设用地总量控制和减量化管理，促进土地节约集约利用。

  永久基本农田划定

  永久基本农田也已经划定完毕。2016年至2017年，国土资源部联合农业部部署开展全域永久基本农田划定工作，全国共划定15.5亿亩永久基本农田，超过全国土地利用总体规划确定的15.46亿亩保护目标，并全部实现上图入库、落地到户。

  今年1月，国务院印发的《关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》做出要求，永久基本农田一经划定，任何单位和个人不得擅自占用或改变用途。严禁通过擅自调整乡村土地利用总体规划，规避占用永久基本农田的审批。“划定后的永久基本农田质量明显提升，布局更加优化，进一步落实了‘藏粮于地’战略，支撑了现代农业发展，夯实了国家粮食安全基础。”曹卫星在前述会议上说。

  国土资源部耕地保护司副司长刘明松接受经济观察报记者采访时曾说，永久基本农田的划定，意味着此前城市“摊大饼”式的发展要被改变了，通过永久基本农田的划定，防止城市无序扩张、蔓延，有了城市周边的永久基本农田划定，等于将城市的不合理发展边界控制住，引导城市通过合理规划，跳出边界，发展组团式、卫星城等形式的城市格局。

  值得关注的是，在已经划定的耕地红线内，高标准基本农田的数量在不断攀升，这意味着存量一定的前提下，中国粮食产量依然有不断上涨的空间。

  在距离魏井村1小时车程的南京市江宁区汤山街道阜庄社区，生态型高标准农田项目已经建成。这片原貌为零散土丘的荒地，如今已稻浪滚滚。“原来这里坟头林立，杂乱无章，高低不平，2014年国土部门开始进行生态型高标准农田建设，整治后耕地面积增加了25%。”阜庄社区党支部书记沈荣告诉经济观察报，目前的水稻田由社区合作社耕种，农民以每亩每年700元的价格流转给合作社后，这片水稻被种上优质水稻，价格提升4倍左右。

  江苏省农科院研究员杨林章曾协助国土部门参与该项目的操作，他告诉经济观察报，阜庄社区的生态型高标准农田项目具有生态、数量、质量等方面特点。环绕在稻田四周的水渠形成一个水循环，几乎可以做到从源头消除农业面源污染。水渠里养殖鱼虾，田埂上种植香椿，既能增加经济收入，又能保护作为害虫栖息地，减少杀虫剂的使用。

  高标准基本农田建设是提升粮食产量、提高农民收益的重要途径。国土资源部2011年印发的《高标准基本农田建设规范（试行）》给高标准基本农田的定义是：高标准基本农田即一定时期内，通过土地整治建设形成的集中连片、设施配套、高产稳产、生态良好、抗灾能力强，与现代农业生产和经营方式相适应的基本农田。“十二五”期间，国家继续将高标准农田建设作为农业工作的重中之重。2013年，国务院批复了《全国高标准农田建设总体规划》，主要目标是，到2020年建成高标准农田8亿亩，其中“十二五”期间建成4亿亩，亩均粮食综合生产能力提高100公斤以上。

  国土部提供的数据显示，五年来，以土地整治重大工程为引领，以建设高标准农田为目标，全国累计建成高标准农田4.8亿亩，新增耕地2400多万亩，整治后的耕地质量平均提高1到2个等级，农田产出率普遍提高10%—20%，新增粮食产能约440亿公斤。

  三块地改革试点延长一年

  土地整治和耕地保护不可避免地会与土地征收、建设项目占地，甚至是宅基地等农村用地发生关联。而这三块地的改革已被提及两年，并已取得成效。

  农地“三块地”试点改革是国土部近几年推出的重大改革措施之一。这三项试点改革包括农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度，改革的成果将为修改《土地管理法》提供依据。

  现行的三项试点改革依据是2015年2月27日第十二届全国人大常委会第十三次会议通过的《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》。

  根据上述决定，在北京市大兴区等33个试点县（市、区）暂停实施《土地管理法》《城市房地产管理法》的6个条款，按照重大改革于法有据的原则推进农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点。该授权的期限将于2017年12月31日届满。

  试点以来，中国的农村集体经营性建设用地入市改革方面，已形成相对成熟的规则体系。截至2017年9月，全国已有577宗集体经营性建设用地入市，总面积1.03万亩，总价款约83亿元，如浙江德清完成入市交易136宗，农民和农民集体获得收益1.55亿元，惠及农民9.1万余人，为探索建立城乡统一的建设用地市场、增加农民收益奠定了基础。

  而被认为最难推进的宅基地改革，也已经在开展宅基地自愿有偿退出试点。目前云南大理等15个宅基地管理制度改革试点县（市、区）已退出宅基地约7.6万户，退出面积约6万亩。

  国土部部长姜大明今年10月份曾表示，农村土地征收制度改革中一些重点、难点、热点问题开始破题。河北定州、山东禹城、内蒙古和林格尔率先开展土地征收制度改革试点。截至2017年9月，河北定州等三个试点地区按新办法实施征地共63宗、3.9万亩，其他试点地区在土地征收制度改革上也开始进入操作阶段。

  而原计划为期两年的农村土地制度改革，在结束前两个月被通知延期一年。国土部主动向国务院提出申请，为进一步深入推进改革试点，更好地总结试点经验，为法律修改打好基础，已进行两年多的农村“三块地”改革，需要延长1年至2018年12月31日。目前，这项申请已获十二届全国人大常委批准。

  关于试点今后一年的方向，曹卫星11月13日在全国耕地保护会议上说，征地制度改革试点还有一年多的攻坚期，各地要突出重点、补齐短板，并加强与集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革的深度融合，勇于破解重点、难点问题，确保改革取得预期效果。

  虽然尚未进行全面推广，但三块地改革试点已经在悄然改变中国农村的生产关系。如同耕地保护和土地整治制度一样，已经有不少农民从中得到益处。

  扬州市仪征月塘镇魏井村村支部书记曹智发已经看到了一个月后的情景。“如果洽谈的种植企业来不及，我们就先进行冬季耕作。”曹智发说，接下来将在脚下沙石地整治成功的优质农田上发展高效特色农业，打造特色田园乡村。根据土壤质检部门的测算，这片土地预计亩均粮食产值可达950公斤，新增效益可达871.25万元/年。“现在这里还是雏形，接下来我会让之前的村支部书记羡慕我的。”曹智发说。