北京市大兴区率先提出集体经营性建设用地入市“镇级统筹”

　　村民收入稳 产业步正道

　　大兴在北京，曾是典型的城乡接合部，京郊工业大院曾在这里风光一时。随着经济发展和城市化进程的推进，这种发展模式让农村付出了资源、环境代价，却没有给村集体经济和农民增收带来更多益处。

　　2015年2月，大兴被确定为集体经营性建设用地入市的试点地区。以怎样的思路开始这项改革试点，两年多时间里推出了哪些改革举措，这里发生了怎样的变化？日前，记者来到大兴一探究竟。

　　“遍地开花”的老路走不通了

　　从北京南五环附近的西红门镇政府东行一公里左右，坐落着一个听得见流水、看得见花草的湿地公园。然而，这并不是一个真正的公园，它是去年11月正式投入运行的西红门再生水厂。

　　进入厂区，满目葱茏，既没有让人心烦的机器响声，也没有让人窒息的异味儿。在再生水厂南面不远处，就是星光影视园，崭新的楼宇，干净的环境，吸引了不少高端企业在此扎根。

　　几年前，这里还是另一番模样。“再生水厂的原址是一片工业大院，环境脏乱、污水横流、垃圾遍地。”西红门镇四村土生土长的陈亚檬回忆，工业大院里全都是“多合一”，既有木材加工、废品回收、小加工这些低端产业扎堆，也有不少人“挤”居在院里。人口密度大、环境脏乱差，给周边村民的日常生活带来很大影响。“一条两公里的路，堵半小时算正常，有时候路上脏得都没地儿下脚，只能绕着走。”

　　上世纪八九十年代，京郊兴起不少工业大院，这种由村集体提供场地和基础设施，吸引农民投资、经营，集中发展二、三产业的方式，成为京郊不少村镇的选择。

　　西红门镇地处大兴区最北端，70%的面积位于五环之内，优越的地理位置吸引了大量“淘金者”涌入。全镇27个村，每个村都建起了工业大院，内有企业5000余家，主要为小服装、小加工、小物流和废品回收行业。

　　西红门镇党委书记郑亚君介绍：“全镇一共31平方公里，完成城市化进程的有将近1/3，农村的住宅用地将近1/3，剩下的10平方公里集体经营性建设用地挤满了工业大院。”

　　依靠劳动密集、粗放型的服装、制造、物流业，西红门成为经济重镇。然而，随着经济发展和城市化进程的快速推进，这种“遍地开花”的发展模式也带来了很多问题。“我们自己总结就是‘三多三差’——流动人口多、低端产业多、安全隐患多，环境差、基础设施差、社会治安差。”郑亚君说。

　　工业大院内的5000多家企业中，绝大多数不符合首都功能定位，却占用和浪费了土地、水、电等资源。10平方公里的工业大院，每亩地租金只有1万元，27个村集体总收入每年才1.6亿元。农村付出了资源、环境代价，农民持续增收和集体经济发展却后续乏力，村民强烈希望改变这种状况。

　　随着大兴区纳入集体经营性建设用地入市的试点地区，工业大院的治理迎来了前所未有的机遇。

　　4200余宗用地实现镇级统筹

　　西红门作为大兴区先行先试镇，改革从何下手？郑亚君说，表面上是工业大院的乱象问题，实际上反映了农村集体经营性建设用地存在的普遍问题——分布不均、碎片化严重，各村只顾及自己的“一亩三分地”，村与村之间资源难以整合。像西红门27个工业大院就分散在27个村，缺乏统一的规划和统筹，每个工业大院不能单独配污水处理厂、变电站，各种低端产业聚集，迫切需要集约利用，实现空间优化。

　　为使土地得到更为合理有效的利用，西红门镇从源头抓起，首先对镇域范围进行整体规划，形成了“拆十建二绿八”的思路，即10平方公里工业大院的80%腾退用于还原城市绿地，对另外20%土地进行集约利用，建设镇级统筹的产业园区。

　　在保证集体土地所有权不变的前提下，西红门成立了由27个村集体为股东组成的盛世宏祥资产联营公司，统筹2平方公里产生的收益分配。“与原有集体经济组织相比，联营公司是一个真正的市场化运作主体，负责拆除腾退、土地开发、收益分配等业务。村民享受联营公司统筹分配的2平方公里土地收益。”郑亚君介绍。

　　大兴区在西红门镇经验的基础上，在全国率先提出了集体经营性建设用地入市“镇级统筹”模式——以镇为基本实施单元，锁定土地总量，优化总体布局；降低土地存量，提高用地质量；明晰土地产权，完善股权设置。采取“以人入股、以地入股和人地混合”等模式，合理考虑各村集体土地面积、区位、规划用途以及人口等权重设计股权结构。通过进行乡镇土地资源公平配置的统筹，确保了镇域内各村土地发展权共享和收益平衡。

　　大兴区相关负责人表示，新模式的特点在于不是简单地由村集体经济组织就地供地入市，而是打破原有的“村自为战”的格局，将原有各村分散持有的工业大院使用权集中起来，成立跨村统权性的新供地主体，进行集中入市。

　　通过镇级统筹，大兴区有效解决了单个农户、单个村庄发展无法独自解决的土地利用与产业发展等问题。目前，大兴区4200余宗集体经营性建设用地全部实现了镇级统筹。

　　确保农民每年都有稳定收入

　　“集体经营性建设用地入市收益能否合理分配，是衡量改革试点成败的关键。”大兴区相关负责人表示，区里制定了增值收益调节金征收使用管理办法，确定征收土地增值收益调节金比例范围为土地交易总额的8%至15%，统筹用于农村基础设施建设支出，周转垫付集体经营性建设用地土地开发、土地整理资金等。

　　为保证农民能有更多获得感，通过入股村民地租保底，每5年增长5%，确保农民既得收益不因改革试点而减少。土地入市后，收益去除拆腾整治、财务管理等成本外，优先用于项目滚动发展。地块上市后，合理设计留地、留物业、留资产和入股经营等方式，确保农民每年都有稳定收入。

　　2016年1月，北京赞比西房地产开发有限公司以8.05亿元竞得大兴区一块土地40年的使用权，成为北京第一宗通过招拍挂形式出让的集体经营性建设用地。

　　据悉，这8亿多元的收入分配大体为“1133”，即1亿元为调节金、1亿元支出农民既得收入、3亿元偿还贷款、3亿元用于开发，联营公司的每户农民因这一地块增收5000元以上。

　　西红门镇寿保庄村党支部书记高志华介绍，村所属的地块通过改革，每亩土地的直接收益由原来的每年8000元上升到1.3万元。“过去，我们家1.5亩土地建成厂房出租，大概一年收入6万元。”陈亚檬说，“如今，全家每年的分红所得能达到12万元。”

　　事实上，收入并不是这些城乡接合部农民关心的唯一话题。“过去，我夜里都睡不着觉，手机一响心里都哆嗦，就怕院里哪家企业着了火，村民们也都清楚，这种发展模式长远不了。”黄村镇后辛庄村支部书记鲍英杰说。

　　如今，挥别工业大院，在拆除腾退的土地上，一批新兴产业开始入驻。“环境好了，收入高了，最关键的是产业走上了正道，心里终于踏实了。”鲍英杰说。（本报记者 贺 勇）