11月27日，央行、银保监会、证监会联合印发《关于完善系统重要性金融机构监管的指导意见》（以下简称《指导意见》），明确系统重要性金融机构的定义、范围，规定评估流程和总体监管方法。在市场看来，银行、保险、证券业的龙头机构，尤其是一些金控集团都被纳入监管名单，加强对此类机构的监管，有利于弥补监管短板，妥善解决“大而不能倒”风险。

  明确范围 金控集团也将纳入

  所谓系统重要性金融机构是指因规模较大、结构和业务复杂度较高、与其他金融机构关联性较强，在金融体系中提供难以替代的关键服务，一旦发生重大风险事件而无法持续经营，将对金融体系和实体经济产生重大不利影响、可能引发系统性风险的金融机构。

  《指导意见》明确了系统重要性金融机构的范围，主要包括系统重要性银行业、证券业、保险业机构，以及国务院金融稳定发展委员会（以下简称“金融委”）认定的其他具有系统重要性、从事金融业务的机构。其中，“银行业机构”指依法设立的商业银行、开发性银行和政策性银行；“证券业机构”指依法设立的从事证券、期货、基金业务的法人机构；“保险业机构”指依法设立的从事保险业务的法人机构。

  《指导意见》的“实施”部分还指出，“金融控股公司适用国家有关金融控股公司监管的规定，但经金融委认定具有系统重要性的金融控股公司，同时适用本意见”。金融控股集团将受到该《指导意见》的影响。在首创证券研究所所长王剑辉看来，各类行业的龙头机构都在名单内，比如银行业，工、农、中、建、交五大行，四五家股份制银行；证券业前10-15家的机构；保险龙头企业等。

  值得关注的是，央行发布的《中国金融稳定报告（2018）》（以下简称《稳定报告》）指出，目前我国形成两类金融控股公司，并点名了诸多金控集团，央行指出，一类是金融机构在开展本行业主营业务的同时，投资或设立其他行业金融机构，如工农中建交五大行；平安集团、中国人寿、中国人保均已投资银行、基金、信托公司。

  另一类是非金融企业投资控股两种或两种以上类型金融机构，分为以下五类：大型企业集团，如中信集团、光大集团旗下拥有银行、证券、基金、保险、期货等金融机构及实业；综合性资产投资运营公司，如天津泰达集团、上海国际集团、北京金控集团等；中央企业集团母公司，如招商局、国家电网、华能集团；民营企业和上市公司，如明天系、海航集团、复星国际、恒大集团等；部分互联网企业，如阿里巴巴、腾讯、苏宁云商、京东等。

  有分析人士认为，上述被点名的金融控股公司都被将纳入此次系统重要性金融机构名单内。在中国人民大学重阳金融研究院客座研究员董希淼看来，按照《指导意见》，此次“系统重要性金融机构”的名单比此前市场预计的有所扩大。5家大型商业银行、国家开发银行、规模较大的股份制商业银行等银行业金融机构，资产规模大、影响范围广的证券业、保险业金融机构，都有可能被纳入该名单。值得注意的是，像浙江蚂蚁金服此类从事金融业务的非金融机构，如经国务院金融委认定，也可能被纳入名单，实施特别监管。

  提附加资本要求

  建立特别处置机制

  监管明确对系统重要性金融机构的监管主要通过对系统重要性金融机构制定特别监管要求、建立系统重要性金融机构特别处置机制两条途径进行。

  《指导意见》指出，一方面，对系统重要性金融机构制定特别监管要求，以增强其持续经营能力，降低发生重大风险的可能性。相关部门采取相应审慎监管措施，确保系统重要性金融机构合理承担风险、避免盲目扩张。另一方面，建立系统重要性金融机构特别处置机制，推动恢复和处置计划的制定，开展可处置性评估，确保系统重要性金融机构发生重大风险时，能够得到安全、快速、有效处置，保障其关键业务和服务不中断，同时防范“大而不能倒”风险。

  据悉，央行会同银保监会、证监会针对系统重要性金融机构提出附加资本要求和杠杆率要求，报金融委审议通过后施行。其中，附加资本采用连续法计算，使得系统重要性金融机构的附加资本要求与其自身的系统重要性程度相适应。根据行业发展特点，央行还可会同相关部门视情况对高得分组别系统重要性金融机构提出流动性、大额风险暴露等其他附加监管要求。

  在操作执行方面，央行会同银保监会、证监会根据各行业发展特点，制定客观定量、简单可比的标准，划定参评机构范围。参评标准可采用金融机构的规模指标，即所有参评机构表内外资产总额不低于监管部门统计的同口径上年末该行业总资产的75%；或采用金融机构的数量指标，即银行业、证券业和保险业参评机构数量分别不少于30家、10家和10家。

  具体操作主要涵盖三个环节：一是科学评估，合理认定对金融体系稳健性具有系统性影响的金融机构。二是加强监管，降低系统重要性金融机构发生重大风险的可能性。三是建立特别处置机制，确保系统重要性金融机构发生重大风险时，能够得到安全、快速、有效处置，保障其关键业务和服务不中断。

  明确分工

  防范“大而不能倒”风险

  在市场看来，加强对系统重要性金融机构的监管，有利于弥补监管短板，妥善解决“大而不能倒”风险。

  对于此次《指导意见》出台的背景，央行相关负责人表示，经过近年来的快速发展，部分规模较大、复杂度较高的金融机构因与其他金融机构关联度高而居于金融体系核心，对我国金融体系整体稳健性以及服务实体经济的能力具有重要影响。建立系统重要性金融机构的特别处置机制，确保系统重要性金融机构经营失败时，能够得到安全、快速、有效处置，保障关键业务和服务不中断，是妥善解决“大而不能倒”问题的关键。

  央行上述《稳定报告》指出，系统重要性金融机构存在“大而不能倒”的道德风险。由于对金融稳定影响巨大，系统重要性金融机构形成政府不会任其倒闭的预期，进而采取更加激进的经营方式，存在过度使用杠杆、大量开展金融衍生品交易等高风险业务、 金融机构高管享受超额薪酬等问题，道德风险高企。

  王剑辉指出，过去几年，一些金融控股公司发展较快，而快速发展背后是高杠杆和高风险的资本运作，这对于金融生态是一种威胁，可能影响市场的稳定。

  11月24日，在出席论坛活动时，央行副行长朱鹤新表示，目前金融风险呈现跨机构、跨行业、跨市场的复杂状态。一些金融控股公司野蛮生长，盲目向金融业扩张，将金融机构作为“提款机”，风险不断累积和暴露，但相应的金融监管制度尚不完善。对金融控股公司的监管重点是严把市场准入关，明晰股权结构，完善公司治理，强化资金来源真实性监管和资本充足率监管，管控关联交易，完善“防火墙”制度。

  央行相关负责人指出，《指导意见》的出台有助于填补监管空白，防范系统性金融风险。虽然系统重要性金融机构应当满足更为严格的资本、杠杆率等监管要求，因此可能会面临更高的合规成本，但从这些机构在金融体系所处地位来看，理应受到与其系统重要性程度相一致的监管。长远来看，《指导意见》有助于督促系统重要性金融机构形成合理承担风险、避免盲目扩张的理性企业文化，有利于金融业健康发展和金融市场平稳运行。

  在监管分工协作方面，《指导意见》指出，系统重要性金融机构由金融委在央行和银保监会、证监会工作的基础上确定。央行负责系统重要性金融机构基本规则制定、监测分析、并表监管，视情责成有关监管部门采取相应监管措施，并在必要时经国务院批准对金融机构进行检查监督。银保监会、证监会负责系统重要性金融机构评估的数据收集、得分计算和名单报送，依法实施微观审慎监管。