闲置用地对于城市土地指标的影响，正在逐步变得具体而有针对性。在2018年中下发有关“增存挂钩”的文件后，自然资源部如今再度下发通知，要求地方政府加快“批而未供”土地的处置工作。

《中国经营报》记者获悉，这份通知涉及多种可以收回用地审批手续的情况。对于符合这些情况的土地，将逐级撤销用地审批手续，并将其从批而未供统计中去除。从而达到集约节约利用土地的目标。

中国目前执行“最严格的耕地保护制度”，新增建设用地采用逐级分解指标的方式进行审批、管理。根据已经下发地方政府的有关规定，存在闲置用地达到一定程度的城市，新增建设用地指标，将被核减。

处置提速

“2018年年底时，自然资源部给我们发来通知，要求加快对‘批而未供’土地的处置工作，这是近多半年来，自然资源部第二次下发与‘批而未供’有关的通知了，足见部里面是很重视的。”2019年1月9日上午，一位地方国土资源厅内部人士告诉记者。

“批而未供”是国土资源系统的工作术语。一般是指那些已经完成新增建设用地审批，并已下达新增建设用地指标，但是，因各种原因，在规定期内，未能转化为土地供应的地块。这类情况，在各地方政府层面，发生的频度并不低。

记者了解到，2018年7月开始，各地方政府围绕闲置用地以及批而未供的土地，进行了周密的清查，在摸清基本情况、成因的情况下，已经着手组织进行清理。这其中，既包括清理无效的土地审批文件，也包括对于一些闲置用地做收回处理。

多位地方自然资源系统职能部门人士告诉记者，本次自然资源部下发通知，要求加快批而未供土地处理，主要包含三部分内容：

一是农用地转用或土地征收经依法批准后，未公告补偿安置方案的，可认定为未实施具体征地行为。如果已经公告补偿安置方案，但规划、政策调整，无法供应的，处理好有关事宜后，可按规定撤回有关批准文件。

二是国务院批准的城镇建设用地，省(区、市)已经批准实施方案的，如果因规划、政策调整，不具备供地条件，处理好相关事宜后，也可以按照程序，调整实施方案。

三是上述批准文件撤回或调整后，由省级自然资源部门备案，变更信息完成后，将不再纳入“批而未供”土地的统计科目。

“这对我们地方来说是好事，如果不把一些因政策、规划调整等原因导致的批准而无法供应的土地的手续撤销掉，最终地方会因为这些土地的存在，而被核减新增建设用地指标，而土地指标是非常宝贵的。”中部某省自然资源职能部门人士告诉本报记者。

批而未供

“批而未供”地块，是一种中国特色。所谓“批”是指国务院和省级人民政府批准的新增建设用地，所谓“供”，就是指上述已批土地中，依法办理供地手续的土地。有“批”而无“供”，即形成了“批而未供”土地的情况。

多位地方自然资源系统的人士向记者分类归纳了若干种批而未供的具体情况。首先，用地得以批准后，由于拆迁、征地等问题，在短时期内不能解决，会导致批准的用地不能形成供应;其次，招商项目未能如期落地，也会导致批准的用地不能供应;再次，在基础设施、公共用地中，一些已供应的用地，未能履行有关手续，也会被纳入“批而未供”的范围;再次，一些其他客观条件，也会影响供地如期实施，从而发生“批而未供”的情况。

“在基层工作中，前两种情况比较多见，解决起来阻力比较大，比较困难，第三种其实通过优化行政程序等手段，是可以解决的，从基层工作的角度，主要是前两种情况比较棘手。”前述中部某省自然资源职能部门人士告诉记者。

另一位地方政府系统人士则向记者坦言，土地是地方经济发展的重要生产要素，在现行土地管理制度框架下，土地指标非常宝贵，地方为了避免未来出现发展有需求而没有土地的情况，会积极争取土地指标，这就导致出现了当年批准用地量，大于当年实际有效供地量的情况，这为批而未供情况的出现，埋下了伏笔。也导致了“批准用地”“供应土地”“使用土地”三者不平衡的局面。

“之前一直没有对批而未供的土地有明确的量化管理，以及进行明确的奖惩，所以这个问题逐渐积累起来，超额、无序使用土地指标的情况也不能得到有效的约束，这个问题也确实到了需要解决的时候了。”他说。

有效化解

目前，化解这一问题的有关文件通知依据，主要是2014年原国土资源部下发的文件和2018年6月重组自然资源部之后下发的1号文件。这两份文件分别题为《关于推进土地节约集约利用的指导意见》(下称“意见”)、《关于健全建设用地“增存挂钩”机制的通知》(下称“通知”)。

根据意见要求，明确对近5年平均供地率小于60%的市县，除国家重点项目和民生保障项目外，暂停安排新增建设用地指标;而通知则将“批而未供”和闲置土地数量作为制定新增建设用地计划的重要测算指标。

自然资源部此前已经告知地方政府，对于存在“批而未供”土地和存在“闲置用地”情况的地方城市，将在下一年度中核减20%的新增建设用地指标。一旦实施惩罚，这将意味着地方政府用于发展经济的“合法土地指标”将实质减少。

不过，地方自然资源系统反映，在处置闲置用地、批而未供土地中，存在一定的难度。尤其是涉及到闲置用地收回的问题，会牵涉补偿等一系列较为复杂的问题，往往会导致进度放缓。

记者了解到，2018年，海南省国土资源厅曾向自然资源部去函，请示闲置土地有偿收回政策支持问题。自然资源部办公厅回函称：需要协议收回闲置土地使用权的，应当遵循协商一致和合理补偿的原则。市、县自然资源主管部门应当按照《闲置土地处置办法》的规定，在调查认定的基础上，及时告知土地使用权人有偿收回相关事宜，与当事人就收回范围、补偿标准、收回方式等进行协商。有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格，由双方共同协商确定。经协商达成一致的，市、县自然资源主管部门拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后，正式签订有偿收回协议并执行。